淺議大型安?；顒?dòng)市場(chǎng)化下的保安事業(yè)發(fā)展趨勢

 文/方勇平   麗水市公安局治安支隊

     據有關(guān)方面統計， 2005年至2015年這十年間，我國舉辦的大型活動(dòng)數量逐年增長(cháng)，大型活動(dòng)的舉辦數量年均增長(cháng)率達28%。浙江省也更是于2016年在杭州市圓滿(mǎn)成功組織了G20峰會(huì )而被世界所注目。據初步預測，截止至2019年，擬在浙江省召開(kāi)的國際性會(huì )議將達到140多場(chǎng)次，隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展和政府改革不斷向縱深推進(jìn), 越來(lái)越多的企業(yè)，特別是專(zhuān)業(yè)保安服務(wù)公司，如浙江省大華保安服務(wù)有限公司、杭州市保安服務(wù)有限公司等已經(jīng)進(jìn)入公共安全服務(wù)領(lǐng)域，在杭州G20峰會(huì )和烏鎮互聯(lián)網(wǎng)大會(huì )上大顯身手，不但承擔了安檢等重要任務(wù)，甚至還在安保核心區提供的高質(zhì)量的專(zhuān)業(yè)保安服務(wù)。得到了中外領(lǐng)導人和游客的充分好評?？梢?jiàn)，隨著(zhù)我省大型活動(dòng)時(shí)代的到來(lái)，根據不同客戶(hù)的安全需求，提供多樣化的安保服務(wù)，其市場(chǎng)前景非常廣闊。同時(shí)，由政府特別是公安部門(mén)通過(guò)“大包大攬”的形式提供的安全服務(wù)已難以適應時(shí)代和民眾的安全需求。由此可見(jiàn)，大型活動(dòng)安全保衛工作走市場(chǎng)化變革之路已是形勢所向，更是我國政府職能深度轉變的必然產(chǎn)物。

大型安?；顒?dòng)步入市場(chǎng)化已是必然趨勢

保安服務(wù)作為現代服務(wù)業(yè)的一個(gè)子行業(yè)，在我國2010年《保安服務(wù)管理條例》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）實(shí)施后，由于法制和政策的支撐，其市場(chǎng)化的運作機制由此正式確立，整個(gè)行業(yè)蓬勃興起并且正茁壯成長(cháng)。目前在國內，作為公安部門(mén)的重要輔助力量，通過(guò)市場(chǎng)化運行，保安服務(wù)公司的專(zhuān)業(yè)保安服務(wù)在大型安?；顒?dòng)中所產(chǎn)生的良好效應已被政府和全社會(huì )廣泛認可。由此可見(jiàn)，專(zhuān)業(yè)保安服務(wù)公司在大型活動(dòng)安全保衛工作中的市場(chǎng)化運作也勢成必然。一是《保安服務(wù)管理條例》的出臺為保安服務(wù)市場(chǎng)化運作提供了法律支撐。隨著(zhù)我國改革開(kāi)放力度的加大,市場(chǎng)化改革的步伐也在不斷加快,按照建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的目標,為了全面推進(jìn)經(jīng)濟體制改革，加快政府職能轉換步伐,我國陸續頒布了規范市場(chǎng)經(jīng)濟秩序的一系列的法律、法規,政府對微觀(guān)經(jīng)濟干預逐步減少。特別是隨著(zhù)2010年《條例》的正式實(shí)施, 打破了保安市場(chǎng)原有的封閉格局，使整個(gè)保安服務(wù)市場(chǎng)呈開(kāi)放之勢。此后，市場(chǎng)經(jīng)濟的元素紛至踏來(lái)，保安服務(wù)市場(chǎng)的開(kāi)放會(huì )將整個(gè)行業(yè)引人一個(gè)健康有利的發(fā)展狀態(tài)中，通過(guò)市場(chǎng)競爭，實(shí)現保安服務(wù)的社會(huì )化。引人市場(chǎng)機制，也將使整個(gè)保安行業(yè)朝著(zhù)規范化和規?；l(fā)展?？梢灶A見(jiàn)，全國將會(huì )迎來(lái)一個(gè)保安服務(wù)公司遍地開(kāi)花的時(shí)期，保安企業(yè)恰好迎來(lái)了發(fā)展的春天，同時(shí)，公安機關(guān)也將逐漸轉換職能，變?yōu)閷?zhuān)職的監管者。這可謂千載難逢的歷史機遇，為大型活動(dòng)安全保衛工作市場(chǎng)化運行提供了法律制度上的支撐,也為大型活動(dòng)安保工作走市場(chǎng)化之路奠定了基礎。二是大型安保工作市場(chǎng)化道路適應了新時(shí)代下公眾安全的客觀(guān)需求。改革開(kāi)放所帶來(lái)的經(jīng)濟結構和社會(huì )結構的深刻轉變,不可避免地帶來(lái)對安全需求種類(lèi)與方式的變化。隨著(zhù)我國經(jīng)濟的發(fā)展,大型活動(dòng)已成為經(jīng)濟發(fā)展中的一項重要產(chǎn)業(yè),在現有的條件下,作為政府主管安全的職能部門(mén)--公安機關(guān)在目前基層警力較為缺乏的狀況下，不可能擱置其他主要工作而投入大量警力參與大型活動(dòng)安保,而活動(dòng)中群眾的安全問(wèn)題又是政府和社會(huì )關(guān)注的重點(diǎn)。既要確保大型社會(huì )活動(dòng)順利開(kāi)展,又要確保安全方面萬(wàn)無(wú)一失,因此,在大型社會(huì )活動(dòng)中引入市場(chǎng)化機制提供安全服務(wù)就成為一種現實(shí)需要。另外,市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展,商品化的服務(wù)在人們的生活中逐漸增多,“花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)”、“花錢(qián)買(mǎi)平安”的觀(guān)念已深入人心，人們熟悉了有償服務(wù)這種形式,這也使得有償的安全服務(wù)得到公眾的認可，成為了公共安全的特殊商品。三是國外保安服務(wù)市場(chǎng)化運作的成功經(jīng)驗和模式值的借鑒。國外尤其是在美、日、德、英等發(fā)達國家，大型活動(dòng)安全保衛工作的市場(chǎng)化運作有多年歷史，安全保衛作為有償服務(wù)產(chǎn)品早已得到公眾認可，其中專(zhuān)業(yè)的保安服務(wù)公司已成為安保力量的主力軍，警察則退居幕后發(fā)揮起監管和指導作用。由于承擔安保任務(wù)的保安隊伍保安服務(wù)專(zhuān)業(yè)化水平較高，裝備設施配備到位，現場(chǎng)秩序維護措施有力，應急處突能力突出，大型活動(dòng)的安保工作總能取得較好的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益。他山之石，可以攻玉，國外大型活動(dòng)安保工作的市場(chǎng)化運作積累了大量有益的經(jīng)驗，值得借鑒。歸納起來(lái)有以下幾點(diǎn)：一是計劃周密。如美國，大型活動(dòng)舉行前需要有專(zhuān)業(yè)的安全評估公司評估安全需求，據此擬訂出安全計劃。安全計劃主要包括先期調查，任務(wù)陳述，場(chǎng)地巡查，形成計劃和選擇人員等，然后各方安全保衛力量（包括保安公司）嚴格依照事先擬定好的安全計劃書(shū)開(kāi)展安全保衛工作。二是企業(yè)保安服務(wù)力量很發(fā)達。如德國,在柏林公交總公司就有自己的專(zhuān)門(mén)保安隊伍,保安員身著(zhù)制服在地鐵或城軌站巡邏,維護秩序,有時(shí)還攜帶警犬;奧林匹克體育場(chǎng)每逢重大賽事,主要由組織者的公司保安力量進(jìn)行安檢和秩序維護。雖有大批警察前往,但警察是以中立和觀(guān)察者、震懾者的身份來(lái)預防違法犯罪行為或騷亂行為的發(fā)生。三是私營(yíng)保安公司星羅棋布。在日本這類(lèi)公司共有4000余家，從業(yè)人員近19萬(wàn)人，他們所涉及的業(yè)務(wù)范圍也很廣，無(wú)論是工廠(chǎng)、商店、公園、娛樂(lè )場(chǎng)館，還是機場(chǎng)、關(guān)卡、車(chē)站、鬧市，甚至連工地施工都有保安，日本舉行各種大型活動(dòng)，保安工作幾乎都是委托當地的保安服務(wù)公司進(jìn)行的，效果十分明顯。

目前大型安?；顒?dòng)市場(chǎng)化運作存在的問(wèn)題

保安服務(wù)引人市場(chǎng)機制，實(shí)現保安服務(wù)的社會(huì )化，使整個(gè)保安行業(yè)朝著(zhù)規范化和規?；l(fā)展，這是應該加以充分肯定的。但也必須清醒地看到和克服安保工作市場(chǎng)化運作中尚存在兩個(gè)問(wèn)題。

(一)市場(chǎng)化運作理念尚未確立。一是“誰(shuí)主辦，誰(shuí)負責”的原則尚未真正落實(shí)。我國《群眾性文化體育活動(dòng)治安管理辦法》第五條明確規定：“申請舉辦群眾性文化體育活動(dòng)的公民、法人和其他組織應對活動(dòng)的具體內容、安全保衛措施承擔責任，并制訂安全保衛工作的方案。”在大型活動(dòng)的安保工作中，公安機關(guān)主要承擔監督、檢查和指導的職能。而在實(shí)際工作中這一原則并沒(méi)有很好得到貫徹。不少黨政機關(guān)和相關(guān)管理層認為安全保衛就應該是公安機關(guān)一家的職責，以致公安機關(guān)在大型活動(dòng)中承擔了巨大的壓力，為了確?；顒?dòng)的安全，警方不得不對安保工作進(jìn)行包攬，導致了警力資源的濫用。二是大型活動(dòng)的預警預案系統不成熟。通常遇到大型活動(dòng)就出動(dòng)大量的警力進(jìn)行保衛，同時(shí)大量的重要警務(wù)工作卻不得不被迫擱置，警察分身乏術(shù)，很容易因顧此失彼而造成其他警務(wù)工作被貽誤。在具體的安保工作中，現場(chǎng)警力的分配上還不能做到科學(xué)優(yōu)化配置，依靠“人海戰術(shù)”來(lái)保證安全，這不僅讓很多民警身心俱疲，也很難扭轉現場(chǎng)安保工作秩序混亂的局面，即使傳統意義上的“人海戰術(shù)”也難以達到震懾犯罪分子的目的，而且還背離了廣大群眾追求娛樂(lè )活動(dòng)歡樂(lè )祥和的初衷。事實(shí)證明，公安機關(guān)大包大攬的陳舊做法不僅滿(mǎn)足不了大型活動(dòng)安保工作的現實(shí)需求，甚至還阻滯了安保工作市場(chǎng)化的運作，與安?，F實(shí)需求嚴重脫節。三是公眾對大型活動(dòng)的安全需求與實(shí)際服務(wù)供給失衡。隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的持續發(fā)展,公眾對安全需求的程度在不斷上升,且安全需求的形式呈現出多樣化。從目前的情況看,我國大型活動(dòng)不僅數量逐年增多,而且規格越來(lái)越高,規模越來(lái)越大,內容越來(lái)越新,涉及到政治、經(jīng)濟、文化、體育等諸多領(lǐng)域。長(cháng)期以來(lái),大型活動(dòng)安全保衛工作都是由公安機關(guān)獨家承擔,隨著(zhù)社會(huì )治安形勢的變化,公安機關(guān)“警力缺乏”已成了不爭的事實(shí)。對于大型活動(dòng)的安全問(wèn)題,如果僅僅看成是公安機關(guān)的責任,不充分利用各種社會(huì )資源特別是專(zhuān)業(yè)的保安力量滿(mǎn)足其安全需求，那么，安全服務(wù)的供給程度根本不能滿(mǎn)足公眾對于安全的現實(shí)需求。

(二)市場(chǎng)化運作缺乏必要的法律支撐。在嚴格意義上說(shuō)，法律制度是大型活動(dòng)安保工作市場(chǎng)化運作得以成功的根本基礎。但在我國現行法律中,這方面的立法幾近空白,目前僅有公安部出臺的《大型群眾性活動(dòng)安全管理條例》,部分省市地方政府也出臺了相關(guān)的規定,如北京市政府出臺的《北京市大型社會(huì )活動(dòng)安全管理條例》、遼寧省政府出臺的《遼寧省大型社會(huì )活動(dòng)安全保衛辦法》等。在上述條例或辦法中,體現了市場(chǎng)化運作的一些內容,比如《北京市大型社會(huì )活動(dòng)安全管理條例》中規定,大型活動(dòng)主辦者可以投保公眾責任險。但這些規定僅是以政府規章的形式出現的,不具有法律效率,故其執行效力無(wú)法達到預期的目的。因此,目前我國大型活動(dòng)安保工作要實(shí)行市場(chǎng)化運作存在的法律滯后的問(wèn)題亟待解決。

建立和完善大型活動(dòng)安保工作市場(chǎng)化運作機制的幾點(diǎn)建議

以專(zhuān)業(yè)保安服務(wù)的安保力量替代警察，為大型活動(dòng)提供安保服務(wù)是市場(chǎng)化運作的一個(gè)重要標志，各級政府部門(mén)必須順應新時(shí)期的需求，盡快轉變傳統的由公安機關(guān)一家包攬大型活動(dòng)安保工作的陳舊理念，建立和完善市場(chǎng)化運作機制，順應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展，滿(mǎn)足公眾安全需求。這是大型活動(dòng)安全保衛工作變革的大勢所趨。

一是轉變理念，推動(dòng)大型活動(dòng)安保工作向市場(chǎng)化機制轉軌。盡快積極引入市場(chǎng)化運作機制,改變公安機關(guān)“孤軍奮戰”的局面，發(fā)揮其安全監督管理者的作用。近幾年我國在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗的基礎上,在大型活動(dòng)市場(chǎng)化運作的嘗試上已取得了明顯的效果。在2008年北京奧運會(huì )、2010年上海世博會(huì )、2016年杭州G20峰會(huì )等大型活動(dòng)中,主辦方秉承“誰(shuí)主辦、誰(shuí)負責”的原則,在安保工作中都引入了市場(chǎng)化運作的模式，通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)招標等形式，聘請專(zhuān)業(yè)保安服務(wù)公司承擔了賽會(huì )進(jìn)行過(guò)程中較大部分的安全保衛工作，同時(shí)實(shí)現了巨大的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益，可以講，成就“平安奧運”和“平安世博”及“盛世峰會(huì )”，專(zhuān)業(yè)保安服務(wù)的作用功不可沒(méi)，這正是得益于大型活動(dòng)安保工作的市場(chǎng)化運作機制的建立。在大型活動(dòng)中，公安機關(guān)派出的著(zhù)裝警力減少了,但安全保障并沒(méi)有降低,采用此種方式開(kāi)展安保工作,活動(dòng)的氣氛不會(huì )令人產(chǎn)生緊張感、壓抑感,公眾更容易接受,活動(dòng)氛圍更加顯得愉快。這些經(jīng)驗有力的證明:在大型活動(dòng)的安保工作中，政府只要轉變理念,盡量是行市場(chǎng)化運作,從而解放了警力;推動(dòng)大型活動(dòng)安保工作產(chǎn)業(yè)化，加強了對保安隊伍的培訓和建設,為大型活動(dòng)提供高安保服務(wù)的水準，積累了寶貴的經(jīng)驗，實(shí)現了大型活動(dòng)經(jīng)濟效益和社會(huì )效益的“雙豐收”。二是壯大主力，大力發(fā)展專(zhuān)業(yè)保安力量。在為大型活動(dòng)提供安全保衛服務(wù)的機構中, 毋庸置疑，最規范、最有能力肩負起大型活動(dòng)安全保衛職責的就是專(zhuān)業(yè)的保安服務(wù)公司。保安服務(wù)是一項逐漸壯大的產(chǎn)業(yè),市場(chǎng)的需求是保安服務(wù)業(yè)存在和發(fā)展的基礎,隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展,不同層次和類(lèi)型的安全需求不斷增長(cháng),保安服務(wù)公司通過(guò)向客戶(hù)提供安全服務(wù)產(chǎn)品來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟效益,求得自身的生存和發(fā)展。實(shí)行有償的安全服務(wù)是保安服務(wù)公司不同于政府執法機關(guān)的最本質(zhì)特征。因此,許多地方政府通過(guò)培育保安市場(chǎng)和行業(yè)發(fā)展相結合,積極探索大型活動(dòng)安全保衛工作的新路子。當今的大型活動(dòng)安保的變革趨勢已經(jīng)表明：在大型社會(huì )活動(dòng)安保工作中,堅持“主辦單位負責、保安力量為主、公安機關(guān)指導”的原則,由保安公司與活動(dòng)承辦方簽訂合同,承擔大型社會(huì )活動(dòng)的安全保衛工作將成為潮流。保安公司為大型活動(dòng)提供安全服務(wù),需重點(diǎn)抓牢兩大環(huán)節：一要強化保安服務(wù)公司的專(zhuān)業(yè)化功能。在大型社會(huì )活動(dòng)舉行前,保安服務(wù)公司應當就大型活動(dòng)的整體運行以及各個(gè)環(huán)節進(jìn)行風(fēng)險預測和評估,根據風(fēng)險系數確定投入安保人員數量及相關(guān)技術(shù)力量,同時(shí)根據風(fēng)險系數進(jìn)行投保以轉嫁風(fēng)險。二要要催生并做大專(zhuān)業(yè)安保服務(wù)公司。大型活動(dòng)安保工作的市場(chǎng)運作離不開(kāi)專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)商。大型活動(dòng)安全保衛是一個(gè)很大的市場(chǎng),應在實(shí)踐中細分這一市場(chǎng),催生和做大專(zhuān)業(yè)從事大型活動(dòng)安保工作的保安服務(wù)公司。政府應該設定科學(xué)的服務(wù)提供商的準入標準，盡快發(fā)展專(zhuān)業(yè)從事大型活動(dòng)安全保衛工作的保安公司,通過(guò)承辦者與專(zhuān)業(yè)保安公司之間建立委托代理關(guān)系等多種方式,完善市場(chǎng)機制,提高大型活動(dòng)安全保衛工作專(zhuān)業(yè)化水平，同時(shí)也大幅提高安全服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量。三是轉換角色，公安機關(guān)切實(shí)履行好檢查、監督、指導的職能。大型活動(dòng)安保工作走市場(chǎng)化道路的同時(shí),公安機關(guān)應當在更高的層面上起到重要作用，充分發(fā)揮檢查、監督和指導職能?！稐l例》第10條規定:“公安機關(guān)對大型社會(huì )活動(dòng)應當履行下列職責:審核承辦者提交的大型群眾性活動(dòng)申請材料,實(shí)施安全許可;制訂大型群眾性活動(dòng)安全監督方案和突發(fā)事件處置預案;指導對安全工作人員的教育培訓;大型群眾性活動(dòng)舉辦前,對活動(dòng)場(chǎng)所組織安全檢查,發(fā)現安全隱患及時(shí)責令改正;在大型群眾性活動(dòng)舉辦過(guò)程中,對安全工作的落實(shí)情況實(shí)施監督檢查,發(fā)現安全隱患及時(shí)責令改正;依法查處大型群眾性活動(dòng)中的違法犯罪行為,處置危害公共安全的突發(fā)事件。”大型活動(dòng)舉辦前公安機關(guān)的主要任務(wù)是審批和檢查落實(shí)安全保衛措施,隨著(zhù)活動(dòng)的進(jìn)展,各種情況和問(wèn)題都會(huì )隨之出現,安全保衛工作的任務(wù)也發(fā)生了變化,由事前的靜態(tài)控制變?yōu)槭轮械膭?dòng)態(tài)管理,即對大型活動(dòng)的進(jìn)程和各項安全保衛措施的落實(shí)情況進(jìn)行監督,督促主辦方和安全服務(wù)提供方落實(shí)各項安全管理措施,發(fā)現隱患及時(shí)責令整改,公安機關(guān)還可以根據具體情況組織相應警力,及時(shí)查處活動(dòng)中發(fā)生的治安、刑事案件以及處置突發(fā)事件。需要特別提及到的是，大型活動(dòng)公共安全管理工作需要與社會(huì )面的治安整治相結合,“以面保點(diǎn),以點(diǎn)促面”，二者不可偏廢, 缺一不可。在大型活動(dòng)的微觀(guān)管理中,公安機關(guān)一方面要制定安全監督方案和突發(fā)事件處置預案,對活動(dòng)場(chǎng)所及安全工作的落實(shí)情況進(jìn)行監督檢查,責令整改安全隱患,在舉辦過(guò)程中根據活動(dòng)現場(chǎng)安全需要組織警力及時(shí)查處活動(dòng)中發(fā)生的治安、刑事案件以及處置突發(fā)事件;另一方面,在舉辦大型活動(dòng)的前期和期間,要大力整頓社會(huì )治安秩序,全面開(kāi)展安全檢查,消除事故隱患,為大型活動(dòng)的舉辦提供安全保障。四是加強各級立法,為安保工作實(shí)行市場(chǎng)化運作提供法律保障。國家關(guān)于安全工作的法律法規多集中在工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域,對大型活動(dòng)安保工作方面涉及較少,還沒(méi)有形成一部全國性的法律。大型活動(dòng)安全管理的法制建設已明顯落后于蓬勃興起的活動(dòng)本身。目前,針對大型活動(dòng)安保工作的有關(guān)法律法規是零散的,缺乏系統性和有效性。主要法律依據是公安部2007年頒布的《大型群眾性活動(dòng)安全管理條例》以及地方人大、政府制定的一些規范性文件。因此亟待制定國家層面的一部大型活動(dòng)安全管理的法律法規,使大型活動(dòng)安保工作在法律框架內有序開(kāi)展，真正做到有法可依。同時(shí)市以上人大部門(mén)也可從本地大型活動(dòng)的實(shí)際出發(fā)，研究擬定地方性管理辦法。確實(shí)從法律和政策層面給予支撐。五是加強培訓，提高專(zhuān)業(yè)保安力量的安全服務(wù)水平。一要加強保安員的業(yè)務(wù)素質(zhì)的培訓?？茖W(xué)系統的培訓標準和嚴格、規范的培訓管理是提高保安隊伍素質(zhì)的關(guān)鍵，也是提升保安行業(yè)管理、服務(wù)質(zhì)量的需要。為此,必須要借鑒國外的經(jīng)驗，建立科學(xué)、高效的培訓系統,根據承擔的任務(wù)將培訓內容分門(mén)別類(lèi),如設施保安培訓、貴重物品運輸培訓、押運現金保安培訓等。在培訓中,也可以根據保安承擔的工作任務(wù),實(shí)行專(zhuān)項培訓,如保安守護、保安巡邏、保安押運、保安技防等,還可特別增加和大型活動(dòng)安保工作相關(guān)技能培訓的課程，以課程的具體化、細分化來(lái)提高培訓的專(zhuān)業(yè)化程度。二要建議將高科技與高新技術(shù)運用于保安服務(wù)。如:“實(shí)名制”球票、電子通道檢查、電視監控控制、移動(dòng)的球迷通告以及X光檢查儀器、微型探頭、酒精測量?jì)x等等，為保證比賽有良好的秩序發(fā)揮科技作用。三要把好考試關(guān)?！稐l例》規定了所有的保安員在上崗之前必須通過(guò)主管部門(mén)統一組織的考試，合格者在拿到主管部門(mén)核發(fā)的《保安員證》后，方能持證上崗?！稐l例》中還明文規定了保安員所要達到的最低文化程度，并規定每一家保安服務(wù)公司都必須執行日常保安員教育培訓制度，必須建立對保安員開(kāi)展職業(yè)培訓的長(cháng)效機制，并定期予以考核，做到優(yōu)勝劣汰。將那些自身素質(zhì)難以勝任職業(yè)需要的人擋在了保安員隊伍的大門(mén)之外，確保安隊伍整體履職能力得到明顯提高，保安服務(wù)質(zhì)量亦將同步提升。