國外保安理論研究介紹

文/郭太生 中國人民公安大學(xué)

       我在英國學(xué)習的時(shí)候曾研究過(guò)英國的保安業(yè)，對這方面的情況了解相對多一些，對其他國家情況相對了解較少。再加上安業(yè)本身無(wú)論從歷史上看還是從目前的現實(shí)情況來(lái)看，都是一個(gè)非常復雜的事物，用美國一位學(xué)者的話(huà)說(shuō)：“在美國無(wú)論在實(shí)踐上，還是在程序上、體系上，保安業(yè)已經(jīng)滲透到國家執法的傳統系統中去了。”因此我只能簡(jiǎn)要地紹一下有關(guān)保安業(yè)理論研究的情況，通過(guò)分析其理論研究情況，探討其發(fā)展的原因。鑒于我們國家已加入亞洲保安協(xié)會(huì )，對亞洲的情況已經(jīng)比較了解，因此我想主要介紹一下歐美等西方國家的研究情況。在這些西方國家，如果從理論研究的角度看，英國可以說(shuō)是最先進(jìn)的，歐洲甚至世界上很多國家的學(xué)者都在英國研究警務(wù)理論，既研究英國的，也研究其他國家的。 

      一、關(guān)于保安業(yè)的含義 

      保安業(yè)的含義涉及到保安、保安業(yè)和私人警務(wù)等幾個(gè)相關(guān)的概念。

      保安與保安業(yè)有聯(lián)系，但有區別。對保安業(yè)的稱(chēng)呼，現在看來(lái)也不統一。在大多數西方國家一般都要加私人兩個(gè)字，即私人保安業(yè)，在日本叫警備業(yè)，在我國臺灣叫保全業(yè)，意即保護使之安全。國外對保安一詞的解釋很簡(jiǎn)單，就是指解除威脅、實(shí)現安全。我國現在使用的保安、保衛、護衛、安全等詞，在西方國家實(shí)際上就是一個(gè)字，Security。 

      按照我國臺灣中央警察大學(xué)郭志裕的解釋?zhuān)０彩敲穹ㄉ媳Ｗo自身權利的一種手段。自身包括個(gè)人與社會(huì )組織，自身的權利包括財產(chǎn)權和人身權。通過(guò)這種手段，可以解除對自身安全的威脅。我國的一些學(xué)者認為，保安是指保安機構與保安人員為了安全所作出的各種行為或所從事的各種活動(dòng)。 

      研究歐美等國家的保安業(yè)，首先要分析他們的警務(wù)結構與分類(lèi)。西方國家現在把警務(wù)工作一般分為兩類(lèi)，即公共警務(wù)與私人警務(wù)，也有人認為還有一種混合指保保安警務(wù)，即公共與私人的成分都有。公共警務(wù)就是指政府提供的，或者說(shuō)是政府的警察所提供的、所從事的警務(wù)工作。對公共警務(wù)一詞的用法與國內外現在流行的公共管理學(xué)中的“公共”的含義是一致的，因此，在稱(chēng)為公共警務(wù)之前，也有人稱(chēng)之為行政警務(wù)，指政府的行政部門(mén)提供的警務(wù)。私人警務(wù)指非政府部門(mén)，或非政府警察提供的警務(wù)工作。這一點(diǎn)在理解上常常發(fā)生誤解，有人認為私警務(wù)就是私人所有的保安公司提供的警務(wù)，或是為私人提供服務(wù)的警務(wù)，這種理解是不全面的。國外的保安業(yè)基本上可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)是我們常見(jiàn)的保安公司，這種保安屬于合同制保安；此外還有一類(lèi)是專(zhuān)有保安，也有人翻譯為定向保安，是單位自己雇傭的人員和組建的機構，為單位自己服務(wù)，類(lèi)似于我國企事業(yè)單位內部成立的護衛隊與保衛工作機構。這兩種都稱(chēng)為私人警務(wù)。如在英國內政部設立的保安與物業(yè)管理處，這個(gè)機構就屬于內閣辦公室的一個(gè)機構，為內政部提供人力防范服務(wù)、安全產(chǎn)品服務(wù)與其他特殊服務(wù)，這種機構提供的安全服務(wù)也屬于私人警務(wù)的范圍當然，由于以公司作為組織形式的保安業(yè)，或屬于私人所有的保安業(yè)較普遍，產(chǎn)生這種片面理解也很正常。

      為什么把私人保安業(yè)的工作也稱(chēng)為警務(wù)工作，其主要原因是在英語(yǔ)中警務(wù)一詞(polici由警察(police)演化而來(lái)，而警察的詞根又與政治(politic、政策(policy)、政體(polity)一致，因此認為警務(wù)工作涉及到在一個(gè)社會(huì )中的社會(huì )——政治功能（soci——political—— function，而不僅僅是國家事務(wù)和正式的法律體系從此意義上講，一般把警務(wù)工作理解為是一種廣義的社會(huì )規范。 

      我國有的學(xué)者認為，現實(shí)社會(huì )中列入警察序列的一些人員和組織所從事的并不一定是警察工作，而未列入警察序列的一些人員和組織卻可能在從事實(shí)實(shí)在在的警察工作。公安應理解為（或翻譯為）人類(lèi)社會(huì )安全?？梢?jiàn)，對警務(wù)含義的理解有某些相同之處。 

      關(guān)于私人保安業(yè)（Privacurity Industry）的含義，有代表性的是英國內政部作出的解釋?zhuān)核饺吮０矘I(yè)是一種公司，這種公司通過(guò)雇傭工作人員來(lái)對個(gè)人和其他社會(huì )組織的人身與財產(chǎn)安全提供保護，或者通過(guò)安置一定的裝置系統來(lái)提供安全保護。 

      理解私人保安業(yè)的含義有幾個(gè)要點(diǎn)： 

      1、保安業(yè)是一種公司性質(zhì)的企業(yè)，企業(yè)是一種經(jīng)濟組織，而公司是企業(yè)的一種組織形式，它所從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在很大程度上是以營(yíng)利為目的的，即它必須要考慮經(jīng)濟效益。 

      2、保安業(yè)提供的是安全服務(wù)，安全服務(wù)的對象包括個(gè)人，也包括社會(huì )機構與組織，提供服務(wù)是有償的。

     3、提供安全服務(wù)的途徑是通過(guò)雇傭保安人員，或通過(guò)安全產(chǎn)品、安全設施來(lái)完成的。

     4、保安服務(wù)的核心是預防損失。這個(gè)問(wèn)題涉及到公共警務(wù)與私人警務(wù)之間的區別。有人認為，公共警務(wù)的主要職能除過(guò)打擊犯罪之外就是預防犯罪，而私人警務(wù)的主要職能是預防損失，預防損失的途徑在很大程度上是通過(guò)預防犯罪來(lái)實(shí)現的。也就是說(shuō)，私人警務(wù)也在從事預防犯罪的工作，但與公共警務(wù)相比，其目的是不同的。公共警務(wù)預防犯罪是為了維護社會(huì )秩序的安寧與穩定，而私人警務(wù)預防犯罪的目的是使他們的顧客或委托人的人身安全與 財產(chǎn)不受損失。（對這個(gè)問(wèn)題的看法有爭議） 

     我國臺灣中央警察大學(xué)郭志裕認為：“保安業(yè)則是依法成立的從事安全防護的盈利性的公司。” 

      二、關(guān)于私人保安業(yè)的歷史發(fā)展

      西方的私人保安業(yè)有較長(cháng)的歷史，多數人認為始于19世紀，但其脈絡(luò )不是非常清楚，說(shuō)法也不統一。原因主要是一方面私人保安業(yè)的業(yè)務(wù)范圍比較廣，而且在不斷地變化，另一方面是在歷史上公共警務(wù)與私人警務(wù)的界限很難劃清。

      如果從私人警務(wù)的角度分析，有人認為其歷史可以上溯到16世紀，因為在16世紀的英國已出現了資本主義的萌芽，從16世紀到18世紀，資本主義手工業(yè)與商業(yè)都有了發(fā)展，因此私人財產(chǎn)開(kāi)始積累，出現了一些有錢(qián)的富人和私人企業(yè)主，他們雇傭一些身強力壯的人看護自己的財產(chǎn)；到1798年，英國的西印度公司已經(jīng)建立了海上的武裝押運人員（有人把他稱(chēng)為海上警察），1800年在泰吾士河也出現了類(lèi)似的武裝人員。在美國，有的學(xué)者認為在1649年，也有的認為在1643年在波士頓就有了第一個(gè)由殖民者組織的守夜隊伍，防止印地安人的襲擊與防止火災的發(fā)生。即在建立殖民地的過(guò)程中就有了保安業(yè)務(wù)。 

      如果從以公司形式出現的私人調查機構的角度分析，普遍認為1850年在美國出現的平克頓偵探社（公司）是最早的保安業(yè)。平克頓偵探社最早的業(yè)務(wù)主要是偵破發(fā)生在鐵路系統的盜竊案件，并提供各種警衛業(yè)務(wù)，后來(lái)發(fā)展成為一個(gè)綜合性的保安公司。英國的私人偵探機構比美國要晚半個(gè)世紀。 

     如果從保安產(chǎn)品制造業(yè)出現的角度來(lái)分析，可以認為出現于1852年，因為在1852年，美國波士頓一個(gè)叫Pope的人發(fā)明了一種入侵防盜裝置，而且申請了專(zhuān)利，把專(zhuān)利又賣(mài)給了一家私人公司，這家公司從此壟斷安全報警裝置產(chǎn)業(yè)100多年。 

      如果從護衛業(yè)產(chǎn)生的角度分析， 實(shí)際上幾乎在平克頓偵探公司產(chǎn)生的同時(shí)，美國的Henry wand William G Far成立了美洲快運公司，主要對從事海上運輸的商船提供保護服務(wù)，包括使用武裝警衛。在英國1926年出現了專(zhuān)門(mén)的護衛公司機構，不僅在公路、鐵路，而且在空中護送現金與各種有價(jià)值的物品。 

       從以上情況可以看出，保安業(yè)的發(fā)展過(guò)程是一個(gè)很復雜的過(guò)程。在發(fā)展過(guò)程中，有的公司消失了，有的壯大為全球性的公司。從整體上看，保安業(yè)真正得到發(fā)展的時(shí)間是在20世紀的60~70年代。其中一個(gè)主要因素是在二戰之后，工業(yè)與商業(yè)的恢復和進(jìn)一步的發(fā)展（亞洲一些國家與地區的保安業(yè)發(fā)展雖然比西方國家晚一些，但基本上也處于這個(gè)階段），而保安業(yè)壯大是70年代至80年代。以英國的怡和（Securico）為例，1935年成立時(shí)只有15名人員，1951年不過(guò)170人，但在60年代末、70 年代初，發(fā)展到1000人，3400臺車(chē)輛，而現在在本土和海外約有50000多人。

      從保安業(yè)內部的管理發(fā)展階段分析，大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

      工作方法與措施研究，30年代；操作性研究，40年代；引入管理科學(xué)，如推行目標管理，把保安業(yè)作為企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)，把企業(yè)管理的原理與方法引入保安業(yè)中來(lái)，50至60年代；加強宣傳工作，實(shí)現預算優(yōu)先的目標。即通過(guò)宣傳保安業(yè)，使社會(huì )機構與組織在經(jīng)費預算時(shí)優(yōu)先考慮安全問(wèn)題。70年代；

     全面加強質(zhì)量管理。通過(guò)實(shí)現預算優(yōu)先的目標，保安業(yè)得到了發(fā)展，但質(zhì)量引來(lái)了批評。如用戶(hù)的投訴、政府與警方的批評。如有的警察局長(cháng)說(shuō)，保安從業(yè)人員中的犯罪率較高，只考慮經(jīng)濟效益而忽視社會(huì )效益，有的說(shuō)對保安人員訓練不夠、監督不夠等。這些都促使保安業(yè)加強服務(wù)質(zhì)量的管理。80年代； 

      從事商業(yè)開(kāi)發(fā)，如經(jīng)營(yíng)制造業(yè)、通信業(yè)、旅店業(yè)、金融業(yè)等產(chǎn)業(yè)；90年代中期；戰略性風(fēng)險管理研究，包括危機管理。這是目前保安業(yè)發(fā)展的新的增長(cháng)點(diǎn)。

      三、業(yè)務(wù)范圍與規模 

      不同國家由于文化傳統、法律制度、警務(wù)哲學(xué)觀(guān)念、以及政府職能的差異與不同，導致保安業(yè)的業(yè)務(wù)范圍也不同。但一般的服務(wù)范圍是基本相同的，所不同的只是一些特殊領(lǐng)域與特殊類(lèi)型的 服務(wù)。一般的服務(wù)范圍可以統稱(chēng)為人防、物防、技防，也可以指一般意義上的看護、押運、安全咨詢(xún)、社區巡邏、技術(shù)預防服務(wù)等。特殊服務(wù)如英國的監獄管理、案件調查、法庭服務(wù)、要人警衛、民航飛機上的保安、收集工業(yè)與商業(yè)機密情報等服務(wù)。美國的一個(gè)專(zhuān)家在講學(xué)中曾說(shuō)過(guò)，在美國，一般的保安服務(wù)大約為50%（從產(chǎn)值來(lái)比較），這說(shuō)明特殊服務(wù)在美國的范圍很大，也說(shuō)明特殊服務(wù)的價(jià)格是比較高的。由于各國的業(yè)務(wù)范圍不同，因而從業(yè)人員的規模也差別較大。在英美等國家，從現在的統計數字來(lái)看，保安業(yè)人員的數量一般都在警察數量的3倍左右，而在歐洲的一些國家，保安人員的數量比警察的數量要少。我在1996年曾寫(xiě)過(guò)一篇文章，介紹歐洲15個(gè)國家保安業(yè)的現狀，從保安人員與警察的比例可以看出，大陸法系或集權制國家的警察數量超過(guò)了保安人員的數量，這也從一個(gè)側面反映出集權制國家對警務(wù)權利的壟斷。美國的警察與保安人員數量之比的變化情況是：1950年，199000：282000，約1：1.42；1960年260000;302000~35700；1970年， 396000：382000，約0，96：1； 目前的數字大約是 600000：2100000，即1：3.5。 

      四、關(guān)于私人保安業(yè)發(fā)展的原因探討 

      私人保安業(yè)為什么能得到發(fā)展，而且在西方作為警務(wù)工作的核心問(wèn)題來(lái)看待，確實(shí)是需要從理論上分析的一個(gè)問(wèn)題。

    (一)較早期的理論比較著(zhù)名的是所謂的警察真空理論，意思是當你需要警察的時(shí)候，周?chē)偸菦](méi)有警察。警察不能最大程度地隨時(shí)滿(mǎn)足個(gè)人的安全需求，其原因一是人力資源的限制，二是效率問(wèn)題。其中效率問(wèn)題是由私營(yíng)企業(yè)比政府更有效率的觀(guān)點(diǎn)推論而來(lái)的，即認為私人警務(wù)比政府提供的警務(wù)更有效率。換句話(huà)說(shuō)，是因為警察，乃至于政府的各種服務(wù)效率低而使得私人警務(wù)發(fā)展。

    (二)在英美等國家，政府政策的導向也是私人保安業(yè)發(fā)展的重要原因之一。如在美國，自我幫助、自我保護一直被認為是關(guān)于保持社會(huì )秩序穩定的執法基礎。這種思想與做法可追溯到早期的民主化過(guò)程中。1929年聯(lián)邦政府曾發(fā)布過(guò)一個(gè)法案，警察不能提供的安全服務(wù)留給保安公司，這使美國由私人偵探為主的保安業(yè)找到了新的發(fā)展方向，逐步發(fā)展成為現代意義上的保安業(yè)，工作重心由單純的犯罪案件調查轉移到各種危險發(fā)生之前的預防。值得一提的是，從70年代開(kāi)始，美國司法部發(fā)動(dòng)了一系列的研究項目，一直到80年代，解決了許多社會(huì )關(guān)注的有關(guān)私人保安業(yè)的問(wèn)題。如著(zhù)名的Hallcrest 研究報告，對私人保安業(yè)提出了13項很好的建議，使私人保安業(yè)在更大的領(lǐng)域里開(kāi)展業(yè)務(wù)；美國國家刑事司法標準與建設目標咨詢(xún)委員會(huì )在1976年的一項研究報告提出了私人保安業(yè)發(fā)展完善的9項目標，解決了警察與私人保安業(yè)相互制約的問(wèn)題。在英國，現在能找到的依據是1979年內政部關(guān)于私人保安業(yè)的一份報告，在此報告中明確指出：“在現代社會(huì )中，沒(méi)有任何一個(gè)國家的政府對犯罪的侵害問(wèn)題提供全部的保護，對于個(gè)人和組織來(lái)講，政府明確地希望采取理智的措施來(lái)預防犯罪，其合理的途徑就是通過(guò)付錢(qián)給別人而得到安全服務(wù)。”對于英國政府為什么持此態(tài)度，理論上有幾種解釋。

      第一種解釋認為是政府的財政危機。隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，人們生活水平的提高與財富的積累，人們的安全需求在普遍增長(cháng)。而另一方面犯罪率卻在上升。政府要滿(mǎn)足日益增長(cháng)的社會(huì )需求，就要增加警察編制，增加警察編制又意味著(zhù)增加財政支出。政府由于安全的財政支出過(guò)大，又會(huì )招致反對黨或社會(huì )輿論的批評。因此，政府必須在政策上鼓勵社會(huì )組織和個(gè)人雇請保安公司提供安全服務(wù)。另外，為了緩解政府的財政危機，內政部出臺了一份調查報告，這就是有名的波森調查，題目是《警察核心與附帶任務(wù)評論》。 

      波森調查是在1993年底由財政部推動(dòng)，內政部成立的由波森領(lǐng)導的調查小組，目的是考察警察的工作，提出有關(guān)開(kāi)展核心警察工作最有成本、效益的方法與建議，評議可轉讓的警察附帶任務(wù)的范圍。警察局長(cháng)協(xié)會(huì )對此的聲明是：“我們認為，該調查有省錢(qián)愿望的驅使，警方可能被迫讓步，放棄極為重要的社會(huì )服務(wù)角色。有必要開(kāi)展全面、公開(kāi)的社會(huì )大討論，以便讓社區就他們未來(lái)需要的警務(wù)工作類(lèi)型具有發(fā)言權。”波森調查發(fā)現，通過(guò)采取一系列的改革措施，政府每年有可能節約兩億英鎊經(jīng)費。我在英國訪(fǎng)問(wèn)Group4時(shí)，所提供的資料表明，由政府的警察管理監獄，每個(gè)犯人每周需430英鎊，而把監獄承包給私人保安業(yè)管理，每個(gè)犯人每周只需350英鎊，所節省的8英鎊可救助兩名失業(yè)者。所采取的改革措施包括：在警察機構內部設置文職人員；把一些非重要的警務(wù)工作分派出去。警察局長(cháng)協(xié)會(huì )和皇家警隊曾列舉出37項可考慮轉讓給非警察機構的“附帶任務(wù)”，如停車(chē)場(chǎng)管理，護送超大型物品的道路運輸，執行驅逐出境，管理全國的罪犯記錄系統，為大型公共活動(dòng)提供保衛，尋找失蹤者，經(jīng)銷(xiāo)酒類(lèi)許可證等。其中一些是沒(méi)有爭議的，有些存在爭議。

      幾乎與波森調查同時(shí)，內政部在1993年的《警察改革白皮書(shū)》中，認為警察部門(mén)的工作迷失了方向。“警察的主要工作是打擊犯罪，而在一個(gè)有代表性的工作日呼叫電話(huà)只有18%與犯罪有關(guān)警察直接對付犯罪的時(shí)間只占工作時(shí)間的40%。”警察的活動(dòng)偏離了正確的方向和中心任務(wù)，因此政府要對警察進(jìn)行導航，使警察的工作重點(diǎn)與政府確定的重點(diǎn)保持一致。 

      第二種解釋認為，政府持此觀(guān)點(diǎn)的原因是要把預防犯罪，保持社會(huì )穩定的責任——起碼是部分責任轉嫁到私人保安業(yè)身上從而使警察免受因無(wú)法控制犯罪增長(cháng)的指責。也就是說(shuō)，當預防犯罪、安全管理等方面的工作做得不是很好時(shí)，公眾埋怨的是私人保安業(yè)而不是政府和警察。長(cháng)此以往，它迫使社會(huì )承認這樣一個(gè)事實(shí)，即警察在預防犯罪方面的能力是有限的，或是無(wú)能為力的從而進(jìn)一步增加社區、社會(huì )組織尋求解決自身安全的可能性。

     (三)私人保安業(yè)發(fā)展的另一原因是加拿大多倫多大學(xué)的兩位學(xué)者提出的大眾財產(chǎn)理論。在20世紀后期，社會(huì )發(fā)展導致了私人財產(chǎn)的大量積累。一方面是對私人財產(chǎn)保護的需求在增長(cháng)，而警察又難以滿(mǎn)足，另一方面是越來(lái)越多的社會(huì )公共生活是在私人所有權下的場(chǎng)所與土地上發(fā)生的。有的人認為私人警務(wù)不象公共警務(wù)一樣受到司法制度的許多程序的控制，因此不愿意讓警察干預發(fā)生在私人所有的公共場(chǎng)所和土地范圍內的矛盾與糾紛，而希望私人保安業(yè)介入。 

     (四)有的學(xué)者提出社會(huì )結構的改變也是導致私人保安業(yè)發(fā)展的主要因素之一。在西方，社會(huì )結構的改變主要是指社會(huì )文化結構的改變，國家結構的改變以及隨之而來(lái)的經(jīng)濟結構的改變。在社會(huì )文化結構方面，表現在不同的社會(huì )階層中，由于種族、宗教信仰區域、民族、國籍等方面的差異使得一個(gè)國家的主流文化發(fā)生了改變，產(chǎn)生了多種文化的交匯；在國家的結構方面，隨著(zhù)新公共管理理論的興起與推動(dòng)，產(chǎn)生了一些準政府機構和代理機構，歐洲在政治上的超國家趨勢（即一體化趨勢）對國家主權的削弱，經(jīng)濟領(lǐng)域中的一些國家的私有化過(guò)程對公共與私人關(guān)系平衡的改變等這些因素綜合在一起，就不可避免地提出一個(gè)問(wèn)題：一個(gè)一元化的警務(wù)體系是否可能滿(mǎn)足正變的日益多樣化和多元化社會(huì )體系的需求？結論肯定是滿(mǎn)足不了。 

     (五)犯罪率的增長(cháng)。犯罪率的增長(cháng)是一個(gè)全球性的問(wèn)題，在我國也不例外。犯罪率的增長(cháng)不僅表現在絕對數量在增長(cháng)，而且復雜程度在增加。警察數量的增長(cháng)總是低于犯罪率增長(cháng)的比例，導致供求矛盾突出；另一方面，社會(huì )公眾的求助電話(huà)增長(cháng)率也大大地高于警察資源的增長(cháng)率。由于警察滿(mǎn)足不了由犯罪率增長(cháng)而帶來(lái)的安全需求，導致個(gè)人與社會(huì )組織不得不求助于保安業(yè)。 

      (六)公共管理理論與思想的推動(dòng)。以上這些理論實(shí)際上都是淺層次的分析。我認為深層次的原因是公共管理學(xué)理論的興起對政府職能改革的推動(dòng)。從70年代開(kāi)始，西方各國的公共管理（政府對社會(huì )事務(wù)的管理）遇到了前所未有的挑戰，原因主要是由于在二戰之后，各國政府普遍采用了凱恩斯主義的主張，對社會(huì )經(jīng)濟生活實(shí)行了全面的干預。導致的結果是：政府擴展，機構臃腫，效率低下，政策失效，乃至政府失靈。于是在客觀(guān)上引發(fā)了70至80年代西方政府改革的浪潮，更多地從經(jīng)濟學(xué)的角度和途徑研究公共管理或政府管理問(wèn)題，并形成了新的公共管理學(xué)。有的學(xué)者提出了政府改革的十大原則，如：掌舵而不是劃槳；授權而不是服務(wù)；把競爭機制注入到政府行為中去；滿(mǎn)足公眾的需要，而不是官僚政治的需要；以市場(chǎng)作為導向等。 

      關(guān)于政府的改革，實(shí)際上討論的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題是如何處理好政府與企業(yè)、政府與社會(huì )、政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。主要觀(guān)點(diǎn)有：（1）政府來(lái)源于社會(huì )，是社會(huì )的組成部分，在提供社會(huì )公共事務(wù)的管理方面，社會(huì )既不要排斥政府，政府也不要包辦社會(huì )，而應當確立起政府與社會(huì )之間的良性互動(dòng)關(guān)系，提倡社會(huì )對政府權力的制約，完善社會(huì )的自治能力；（2）在政府的職能方面，認為要按照“小政府，大社會(huì )”的模式，建立有效的責任政府，加強宏觀(guān)，放開(kāi)微觀(guān)，提高質(zhì)量，削減數量，充分調動(dòng)社會(huì )力量參與解決社會(huì )問(wèn)題。通過(guò)確立企業(yè)的主體地位，使政府從參與辦經(jīng)濟實(shí)體和社會(huì )團體的大量事務(wù)中解脫出來(lái)，將政府興辦管理的大部分公共企業(yè)通過(guò)私有化或私營(yíng)化交給市場(chǎng)和社會(huì )，盡可能地將政府部門(mén)承擔的社會(huì )服務(wù)出讓、出租或承包出去，從而轉換政府的職能；（3）提倡競爭，以私補公，打破政府的壟斷，將市場(chǎng)規則廣泛地引入政府部門(mén)的管理建立政府部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)之間的伙伴關(guān)系。在理論的推動(dòng)下，各國政府都相應地進(jìn)行了改革，如英國在70年代初至80年代末就進(jìn)行了以下幾項改革：把公共服務(wù)承包給私人企業(yè)，政府仍給予支持政府放寬對企業(yè)實(shí)施的政策，允許私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)以前由政府壟斷經(jīng)營(yíng)的項目；把國有企業(yè)或政府資產(chǎn)賣(mài)給私人經(jīng)營(yíng)。美國、日本等 國也都采取了一系列的措施，減少公共事業(yè)管理方面、經(jīng)濟管理方面的許多限制。 

      公共管理理論與政府改革的實(shí)踐對私人保安業(yè)的發(fā)展起了深刻的影響作用，警務(wù)私有化也成為警務(wù)改革與發(fā)展的趨勢之一（英國警務(wù)改革的四大趨勢：分權化、集權化、私有化、歐洲化）。這種趨勢我把它歸納為：警務(wù)私有化以及在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下對安全服務(wù)進(jìn)行自由選擇的理論與思潮的影響。

      在英美和其他西方國家有關(guān)警務(wù)私有化的思想和理論按照不同的程度可以分為三種類(lèi)型：一種是自由主義型，或無(wú)政府型。這種理論主張，在提供安全服務(wù)與其他公共服務(wù)方面，政府不應當充當任何角色，所有的社會(huì )服務(wù)都應當由私人組織承擔。如果政府要干預，就請政府劃出自己的一塊領(lǐng)地。警務(wù)工作就該像任何其他商品一樣，在市場(chǎng)上供消費者選擇，消費者通過(guò)花錢(qián)買(mǎi)安全，可以付給私人保安業(yè)錢(qián)，也可以付給警察錢(qián)，各種安全機構都可以在市場(chǎng)上展開(kāi)競爭。第二種是政府有限功能學(xué)說(shuō)，或稱(chēng)為有限政府、有能力的政府，主張政府應為自發(fā)的市場(chǎng)活動(dòng)提供基本的條件，如合法的工作場(chǎng)地，維護社會(huì )治安的制度，國家的安全體系等，但市場(chǎng)活動(dòng)的主體不應該是國家。這種觀(guān)點(diǎn)既不反對政府卷入警務(wù)活動(dòng)的市場(chǎng)，也不反對政府對警務(wù)工作有一定的強制行為，反對的只是對市場(chǎng)的壟斷，政府應保證私人保安業(yè)按照市場(chǎng)經(jīng)濟的原則去發(fā)展。第三種觀(guān)點(diǎn)是公眾選擇理論。這種理論認為，無(wú)論是在市場(chǎng)上提供的安全服務(wù)，還是其他商品，無(wú)論是國家提供的，還是個(gè)人提供的，都必須按照優(yōu)勝劣汰的原則，供公眾進(jìn)行選擇，警務(wù)工作和安全服務(wù)從組織形式到服務(wù)方式都應向多樣化發(fā)展，以滿(mǎn)足每個(gè)人和每個(gè)社會(huì )組織的興趣與愛(ài)好。盡管這些觀(guān)點(diǎn)僅限于理論上的探討，但對西方國家私人保安業(yè)的發(fā)展確實(shí)起到了一定的推動(dòng)作用。人們在觀(guān)念上普遍認為安全服務(wù)是一種可以在市場(chǎng)上買(mǎi)到的特殊商品，市場(chǎng)的需求確實(shí)已成為保安業(yè)發(fā)展的主要推動(dòng)力。

     五、警察對私人警務(wù)發(fā)展的反應 

      私人警務(wù)或私人保安業(yè)的發(fā)展必然帶來(lái)兩方面的問(wèn)題討論：一是警察態(tài)度，二是警察與私人保安業(yè)的關(guān)系。由于保安業(yè)是完全獨立的，因此不象中國存在領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，而且由于私人警務(wù)的發(fā)展改變了一個(gè)國家的警務(wù)結構，因此警察的態(tài)度也是多樣化的。對警察滿(mǎn)足不了社會(huì )的安全需要以及政府的財政危機等問(wèn)題，政府與警察普遍贊成發(fā)展保安業(yè)。如在美國，二戰期間政府的人員非常緊張，因此對重要的工業(yè)企業(yè)、飲用水源、交通線(xiàn)、要害部位的保衛等工作基本上都交給保安業(yè)，到二戰結束的時(shí)候，為政府工作的私人保安人員達到了20萬(wàn)人。在冷戰時(shí)期，由于對戰爭的恐懼，許多重要目標與設施需要保護，也在客觀(guān)上助長(cháng)了保安業(yè)的發(fā)展，現在美國最大的保安公司之一維肯哈特（Wachenhut）公司就是在冷戰時(shí)期由一個(gè)曾經(jīng)是聯(lián)邦調查局的代理人George R Wachenhut三位同事成立起來(lái)的。但對于私人保安業(yè)逐步向警察的業(yè)務(wù)領(lǐng)域擴張，警察更多持抱怨態(tài)度。如在英國，有的警察局長(cháng)說(shuō)，私人保安業(yè)向警察伸手太多而合作太少；有的認為，保安業(yè)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域擴展到警察的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，說(shuō)明警察的合法性正在受到威脅與挑戰，應控制保安業(yè)的發(fā)展；在美國有的學(xué)者列舉出有15個(gè)領(lǐng)域是警察與私人保安業(yè)共同占有的；有的認為，隨著(zhù)安全服務(wù)走向市場(chǎng)，有錢(qián)的人可以從私人保安業(yè)那里買(mǎi)到任何安全服務(wù)，而沒(méi)有錢(qián)購買(mǎi)安全服務(wù)的社會(huì )組織與個(gè)人的安全問(wèn)題則留給警察，這將出現“管理富人的私人警務(wù)和管理窮人的警察”的二元警務(wù)結構，形成一種雙層的警務(wù)系統”，如果不加以控制，這種雙層的警務(wù)系統的分離程度會(huì )越來(lái)越大。為了避免出現這種現象，5年之前就有人考慮在警察部門(mén)成立自己的保安業(yè)。 

      在兩者之間的關(guān)系問(wèn)題上，警察之外的人都普遍認為是一種合作的伙伴關(guān)系，而且在歷史上兩者就共同存在，相互合作。但警察否認他們之間的伙伴關(guān)系，認為警察是代表國家的，警察的工作關(guān)系到國家的權利和權威在公的貫徹執行和影響，是對法律和公眾負責；而私人保安業(yè)則是通過(guò)合同形式向雇主負責，工作性質(zhì)完全不同，因此不存在伙伴關(guān)系。有的學(xué)者認為，警察之所以不愿意承認伙伴關(guān)系，原因就是業(yè)務(wù)領(lǐng)域不斷擴展而引起了警察的不滿(mǎn)，警察應當有一個(gè)適應與認識的過(guò)程。早在1976年，當時(shí)美國的保安人員已發(fā)展到近100萬(wàn)人，美國有的官方調查機構曾列舉出警察對私人保安業(yè)的一系列批評：缺少相互尊重、缺少交流、缺少合作、缺少執法知識、缺少標準、暗地里競爭、暗地里腐敗等。有人認為與警察的執法活動(dòng)相比，私人保安業(yè)的工作是上不了等級的。有的人以加拿大警察與私人保安業(yè)之間關(guān)系的發(fā)展過(guò)程所經(jīng)歷的五個(gè)階段為例，來(lái)說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題：（1）否認保安業(yè)的作用；（2）嫉妒甚至用詆毀聲譽(yù)的做法阻撓保安業(yè)的發(fā)展；（3）展開(kāi)競爭并公開(kāi)敵視；（4）要求政府進(jìn)行控制；（5）成為積極的合作伙伴這種發(fā)展的過(guò)程反映了兩者發(fā)展的一般規律。

      以上是對西方國家保安業(yè)發(fā)展過(guò)程中的一些問(wèn)題的討論。西方國家對私人保安業(yè)發(fā)展的討論從理論層次上講，是把警務(wù)工作納入到公共管理領(lǐng)域，把警務(wù)工作看成是社會(huì )公共事務(wù)的一部分；從實(shí)踐層次來(lái)講，是如何構筑一個(gè)國家和社會(huì )的警務(wù)工作網(wǎng)絡(luò )的問(wèn)題。無(wú)論從哪個(gè)角度講，警務(wù)私有化是西方國家警務(wù)改革的一大趨勢，私人保安業(yè)在預防犯罪預防損失，滿(mǎn)足社會(huì )（包括政府）的安全需求方面發(fā)揮的作用是不可否認的。

     隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展，安全需求的不斷增長(cháng)，保安業(yè)的業(yè)務(wù)范圍以及力量規模將會(huì )有新的發(fā)展。借鑒國外保安業(yè)的發(fā)展與理論研究，討論我國保安業(yè)的發(fā)展，需要考慮以下幾個(gè)相關(guān)的問(wèn)題：

      1、改革開(kāi)放所帶來(lái)的社會(huì )結構的變化。如經(jīng)濟結構的變化、社會(huì )階層結構的變化所帶來(lái)的對安全需求的變化。

      2、加入世界貿易組織后政府管理經(jīng)濟職能的變化以及國外保安業(yè)對國內市場(chǎng)的沖擊。

      3、我國大部分地區公安機關(guān)財政經(jīng)費、人員編制的短缺與社會(huì )治安形勢相對嚴峻，對安全需求不斷上升之間的矛盾，以及從經(jīng)濟學(xué)的角度來(lái)思考國家的警務(wù)工作。

      4、政企分開(kāi)的市場(chǎng)經(jīng)濟原則與競爭機制的建立與目前實(shí)際上公安機關(guān)獨家經(jīng)營(yíng)的矛盾。 

      5、關(guān)于立法的問(wèn)題。大多數國家對保安業(yè)有立法，但也有的國家沒(méi)有立法。如英國沒(méi)有立法，美國的聯(lián)邦政府對保安業(yè)也沒(méi)有立法。美國現在只有45個(gè)州有立法。在布什政府執政的后期以及克林頓政府執政期間，關(guān)于保安立法的提案很多，美國副總統戈爾于1991年就提出過(guò)關(guān)于保安人員雇傭標準的法案，但遭到了批評與反對，有的保安公司提出，用戶(hù)就是標準。英國的立法問(wèn)題也討論很長(cháng)時(shí)間，但現在看來(lái)也是比較難產(chǎn)。我國對保安業(yè)的立法也有呼聲，但現在立法是否有利于保安業(yè)的發(fā)展，需要討論，應當選擇一個(gè)合適的時(shí)機。